Lignes directrices sur les sanctions

OBJET DES LIGNES DIRECTRICES SUR LES SANCTIONS

L’ACFM est l’organisme d’autoréglementation national qui supervise le volet distribution du secteur canadien des fonds communs de placement et réglemente les activités, les normes de pratique et les règles de conduite de ses membres et de leurs représentants dans le but d’accroître la protection des investisseurs et de renforcer la confiance du public dans le secteur.

Les Lignes directrices sur les sanctions visent à promouvoir l’uniformité de traitement, l’équité et la transparence en établissant un cadre de principes réglementaires applicables qui facilite l’exercice du pouvoir discrétionnaire dans la détermination des sanctions.

Les Lignes directrices sur les sanctions ont été établies pour aider :

• le personnel de l’ACFM et les intimés dans la conduite des procédures disciplinaires et la négociation des ententes de règlement conformément aux articles 20 et 24 du Statut n^o1 de l’ACFM.
• les jurys d’audition dans l’imposition de sanctions de manière juste et efficiente lors d’un règlement ou d’une contestation dans le cadre d’une procédure disciplinaire introduite conformément aux articles 20 et 24 du Statut n^o1 de l’ACFM.

Les Lignes directrices sur les sanctions ne sont pas obligatoires. La détermination d’une sanction appropriée dans une situation donnée est discrétionnaire et représente un processus reposant sur les faits. La sanction qu’il convient d’imposer dépend des faits de l’affaire en question et des circonstances de la conduite reprochée. Les Lignes directrices sur les sanctions décrivent les éléments clés qui permettent d’exercer un pouvoir discrétionnaire de manière uniforme et juste dans des circonstances similaires, mais elles ne lient pas les jurys d’audition. La liste des facteurs clés présentée dans les Lignes directrices sur les sanctions n’est pas exhaustive, et les jurys d’audition peuvent tenir compte d’autres facteurs aggravants ou atténuants s’il y a lieu.

Les jurys d’audition doivent toujours exercer un jugement et un pouvoir discrétionnaire et examiner les facteurs aggravants et atténuants pertinents pour déterminer les sanctions appropriées dans chaque cas. De plus, ils doivent justifier les sanctions qui sont imposées dans les motifs de la décision.

APERÇU DES LIGNES DIRECTRICES SUR LES SANCTIONS

Les Lignes directrices sur les sanctions se divisent en deux parties :

La Partie I – Facteurs clés à prendre en considération pour déterminer les sanctions décrit les principaux éléments qu’il convient de prendre en considération au moment de prendre des décisions au sujet des sanctions à imposer dans toutes les affaires disciplinaires.

La Partie II – Types de sanctions expose les divers types de sanctions qui peuvent être imposées conformément à l’article 24 du Statut n^o 1 de l’ACFM.

PARTIE I – FACTEURS CLÉS À PRENDRE EN CONSIDÉRATION POUR DÉTERMINER LES SANCTIONS

INTRODUCTION

Le principal objectif de la réglementation des valeurs mobilières est de protéger le public investisseur.^[1]

Les sanctions disciplinaires imposées dans le cadre de la réglementation des valeurs mobilières sont de nature protectrice et préventive et doivent s’exercer pour éviter les préjudices éventuels à l’avenir.^[2]

FACTEURS CLÉS

Les facteurs clés suivants constituent un cadre qui devrait être pris en compte pour établir une sanction appropriée dans toutes les affaires. Cette liste est fournie à titre indicatif et n’est pas exhaustive. Les jurys d’audition doivent examiner les éléments propres à chaque cas en plus de ceux énumérés ici.

1. La dissuasion spécifique et générale

Par « dissuasion », on entend l’imposition d’une sanction qui vise à décourager l’intimé et d’autres personnes d’avoir une conduite similaire. Lorsque la dissuasion vise l’intimé, il s’agit d’une dissuasion spécifique et, lorsqu’elle s’adresse à d’autres personnes, il s’agit d’une dissuasion générale. Sans dissuasion efficace, une conduite inappropriée peut se poursuivre et la confiance du public dans le secteur des fonds communs de placement et l’équité des marchés pourrait être sérieusement ébranlée. Une sanction appropriée devrait atteindre à la fois la dissuasion spécifique et la dissuasion générale.

Une dissuasion générale est de nature préventive. Le concept de dissuasion générale n’est pas répressif ni réparateur. Une sanction qui se veut généralement dissuasive est conçue pour décourager ou empêcher un comportement similaire chez d’autres personnes. Il est donc raisonnable de tenir compte de la dissuasion générale comme facteur dans l’imposition d’une sanction appropriée.

Les membres et les personnes autorisées ont d’importantes responsabilités à respecter afin de protéger les investisseurs. S’ils décident d’agir de manière incompatible avec les Statuts, les Règles et les Principes directeurs de l’ACFM, ils doivent s’attendre à rendre compte de leurs actes au moyen d’une mesure de mise en application.

La dissuasion spécifique est atteinte lorsqu’une sanction imposée est suffisamment lourde pour empêcher ou décourager un intimé d’avoir une conduite fautive à l’avenir. Pour atteindre la dissuasion générale, les sanctions doivent établir un juste équilibre entre la conduite fautive spécifique d’un intimé et les attentes quant à la sanction appropriée qui sera imposée. La dissuasion générale sert à améliorer les normes globales en vigueur dans le secteur des valeurs mobilières.

2. La confiance du public

Le secteur, les investisseurs et autres membres du public doivent pouvoir se fier à l’intégrité et aux compétences des participants du secteur des fonds communs de placement et avoir confiance en eux. Si le public estime qu’une sanction est trop légère en regard de la conduite fautive à l’étude, cela pourrait compromettre les objectifs du processus disciplinaire. Par contre, une sanction excessive peut atténuer le respect envers le processus de mise en application et diminuer l’effet dissuasif. La sanction imposée doit être proportionnelle à la conduite reprochée et tenir compte des facteurs atténuants et aggravants pertinents.

3. La gravité des allégations prouvées contre l’intimé

Dans certains cas, il convient de distinguer la conduite fautive qui était involontaire ou négligente de celle qui était intentionnelle, manipulatrice, frauduleuse ou trompeuse. Il y a également lieu de distinguer les incidents isolés des infractions répétées, constantes ou généralisées. Les situations suivantes doivent aussi être examinées :

Tromperie – Les tentatives par l’intimé de cacher sa conduite fautive, d’endormir la vigilance d’un investisseur, du membre ou d’une autorité de réglementation ou encore de les induire en erreur, de les tromper ou de les intimider devraient être considérées comme un facteur aggravant.

Investisseurs vulnérables – S’il existe une preuve indiquant que la conduite de l’intimé visait des investisseurs vulnérables, cela peut être considéré comme un facteur aggravant qui mérite une sanction plus sévère. La procédure disciplinaire de l’ACFM a pour objet de protéger le public investisseur, plus particulièrement les investisseurs vulnérables, comme ceux qui présentent un risque en raison de leur âge, d’une incapacité, de leurs connaissances limitées des placements ou d’autres éléments, et ceux qui accordent une grande confiance à un intimé. Cependant, le corollaire n’est pas vrai : le fait qu’un investisseur averti ait été la victime d’un intimé n’est pas un facteur atténuant.

Préméditation – La preuve d’une planification et d’une préméditation est un facteur aggravant. Les jurys d’audition devraient prendre en considération le degré d’organisation et de planification associé à la conduite fautive, notamment le nombre, la taille et la catégorie des opérations en cause.

Confiance raisonnable – Les jurys d’audition peuvent considérer comme facteur atténuant le fait qu’un intimé a démontré qu’il s’est fié de façon raisonnable à l’avis compétent d’un surveillant, d’un avocat ou d’un comptable.

Avertissements antérieurs – Les jurys d’audition devraient tenir compte du fait que l’intimé a maintenu ou non la conduite fautive reprochée malgré les avertissements donnés ou les préoccupations soulevées antérieurement par l’ACFM, le membre ou une autre autorité de réglementation, ce qui peut être considéré comme un facteur aggravant.

4. La reconnaissance de la gravité de la conduite fautive par l’intimé

Les jurys d’audition devraient tenir compte du fait que l’intimé a accepté ou non la responsabilité de sa conduite fautive et reconnu ou non celle‑ci avant que l’ACFM l’ait détectée et soit intervenue. L’admission d’une faute peut également être un facteur atténuant si cela permet à l’ACFM et aux investisseurs touchés d’éviter une audition longue, compliquée ou coûteuse. Toute tentative par un intimé de faire échouer, de retarder ou de compromettre de manière inacceptable l’enquête ou l’audition, telle que cacher des renseignements ou fournir intentionnellement des renseignements inexacts ou trompeurs, devrait être considérée comme un facteur aggravant.

5. Les avantages que l’intimé a reçus en raison de la conduite fautive

En règle générale, un contrevenant ne devrait pas tirer profit de ses actes répréhensibles. Lorsqu’un intimé a tiré un avantage financier de la conduite fautive, la sanction devrait, lorsque c’est possible, refléter la mesure dans laquelle l’intimé a obtenu ou tenté d’obtenir un avantage notamment financier de la conduite fautive, directement ou indirectement. L’avantage financier peut comprendre une perte évitée par suite de la conduite fautive.

6. Le préjudice subi par les investisseurs en raison de la conduite fautive de l’intimé

Le préjudice peut parfois être quantifié en tenant compte des types d’opérations, du nombre d’opérations, de la taille des opérations, du nombre d’investisseurs floués, de la durée de la conduite fautive et de l’importance de la perte subie par l’investisseur, d’autres personnes ou le membre.

Le préjudice peut aussi être évalué raisonnablement par des facteurs subjectifs, tels que l’incidence de la conduite fautive sur l’investisseur (émotionnellement, physiquement ou mentalement), la réputation du membre, l’intégrité du secteur des fonds communs de placement et le processus réglementaire. Le risque de préjudice auquel l’investisseur a été exposé peut être un facteur important, même s’il n’y a eu aucun préjudice réel.

7. La conduite passée de l’intimé, y compris les sanctions antérieures

Les jurys d’audition devraient prendre en compte les antécédents disciplinaires pertinents de l’intimé pour déterminer les sanctions. Un antécédent disciplinaire pertinent peut comprendre a) une conduite fautive passée similaire à la conduite reprochée; ou b) une conduite fautive passée qui, bien qu’elle n’ait aucun rapport avec la conduite reprochée, démontre une insouciance antérieure à l’égard du respect de la réglementation et de la protection des investisseurs.

La conduite fautive passée comprend les mesures disciplinaires imposées par l’ACFM, d’autres autorités de réglementation et les tribunaux décisionnels, y compris les conditions ou autres restrictions imposées à l’intimé.

Le dossier disciplinaire antérieur d’un intimé devrait être considéré comme un facteur aggravant et les jurys d’audition devraient, de façon générale, imposer des sanctions progressives ou à sévérité croissance à un intimé pour chaque cas successif de conduite fautive.

8. L’imposition d’une sanction à l’intimé pour la même conduite fautive par le membre ou une autorité de réglementation

Une sanction imposée par le membre ou une autre autorité réglementation à un intimé pour la même conduite fautive peut être considérée comme un facteur atténuant.

9. Les décisions antérieures rendues dans des circonstances similaires

Les jurys d’audition devraient prendre en compte les décisions antérieures rendues dans des circonstances similaires. Le montant de l’amende ou autre sanction dépend des faits de l’espèce, y compris le besoin d’une dissuasion spécifique et générale. Bien que les décisions antérieures soient de nature instructive, la nature et l’étendue de la sanction qui sera imposée dépendront des faits de l’espèce.

10. Dans le cas de contraventions multiples, les sanctions totales ou cumulatives doivent correspondre de façon appropriée à la conduite fautive d’ensemble

Selon les faits de l’espèce, on peut traiter l’existence de contraventions multiples ou similaires comme un facteur aggravant qui justifie des sanctions plus lourdes. Le principe de totalité doit être pris en compte dans le cas de contraventions multiples, les sanctions globales imposées ne devant pas être excessives ou disproportionnées par rapport à la gravité de la conduite fautive d’ensemble. Les jurys d’audition peuvent adopter une approche globale à l’égard des sanctions lorsque l’imposition d’une sanction pour chaque contravention peut représenter des sanctions excessives pour l’intimé.

11. La capacité de paiement est un élément à prendre en considération en vue d’imposer une sanction pécuniaire appropriée

Capacité de paiement – La capacité de paiement de l’intimé peut être un élément à prendre en considération pour déterminer la sanction pécuniaire qu’il convient d’imposer. Toutefois, il s’agit seulement d’un facteur à pondérer parmi tous les facteurs applicables, y compris la dissuasion spécifique, la dissuasion générale et la nécessité de maintenir la confiance du public dans les procédures disciplinaires de l’ACFM.

Il incombe à l’intimé de soulever la question et de fournir une preuve de son incapacité de paiement, telle que des déclarations de revenus ou des états financiers audités. La preuve de l’incapacité de paiement véritable peut conduire à la réduction de l’amende ou à la renonciation à celle‑ci ou à l’imposition d’un plan de paiement par versements. Lorsque les jurys d’audition imposent une sanction pécuniaire réduite en raison d’une incapacité de paiement véritable, les motifs de la décision doivent en faire état.

Ressources financières – Lorsqu’un intimé a des ressources financières considérables, une amende plus élevée serait justifiée pour que la sanction ait un effet dissuasif spécifique.

12. Les mesures correctives prises volontairement par l’intimé après la conduite fautive

Les jurys d’audition devraient prendre en compte le fait que l’intimé a volontairement mis en œuvre des mesures correctives pour éviter la répétition de la conduite fautive, par exemple, lorsque le membre révise ses procédures ou contrôles internes.

13. Les actes de réparation, de restitution ou de remise accomplis volontairement par l’intimé pour remédier à la conduite fautive

Les actes de réparation, de restitution ou de remise accomplis volontairement par l’intimé devraient être un facteur atténuant. Il y aurait lieu de considérer si la mesure corrective volontaire de l’intimé a été prise sans délai et si celui‑ci a fait des efforts pour réparer, restituer ou remettre pleinement tous les avantages financiers qu’il a obtenus de la conduite fautive.

14. L’assistance proactive et exceptionnelle de l’intimé à l’ACFM

Les intimés sont tenus de collaborer pleinement aux enquêtes de l’ACFM, de répondre aux demandes de renseignements sans délai et de manière franche et de déclarer certains événements ou renseignements à l’ACFM.

Seule l’assistance proactive et exceptionnelle d’un intimé, qui va au‑delà de ces exigences générales, devrait être considérée comme un facteur atténuant en vue de l’imposition des sanctions.

PARTIE II – TYPES DE SANCTIONS

Les jurys d’audition peuvent imposer les sanctions autorisées en vertu de l’article 24 du Statut n^o 1 de l’ACFM. La liste ci-dessous est donnée à titre indicatif et n’est pas exhaustive; elle vise à fournir des exemples du type de sanctions qui peuvent s’appliquer à une conduite fautive particulière.

Amende

Une amende est une sanction pécuniaire imposée à un membre ou à une personne autorisée s’il s’avère qu’il ou elle a enfreint les Statuts, les Règles et les Principes directeurs de l’ACFM. Les amendes sont fréquemment imposées dans les procédures disciplinaires, mais elles ne sont pas requises dans tous les cas. En général, le montant de l’amende devrait, à tout le moins, avoir pour effet de restituer le montant de l’avantage financier que l’intimé a reçu en raison de sa conduite fautive.

Le montant de l’amende devrait être proportionnel à la gravité de la conduite fautive. Dans la plupart des affaires flagrantes, les jurys d’audition peuvent envisager les amendes maximales autorisées en vertu de l’article 24 du Statut n^o 1 de l’ACFM. L’amende ne devrait pas s’apparenter à des droits de permis pour une faute professionnelle.

Suspension

Les jurys d’audition peuvent suspendre les droits et privilèges rattachés à la qualité de membre de l’ACFM pour la période et aux conditions qu’ils jugent appropriées.

Les jurys d’audition peuvent suspendre l’autorisation d’une personne autorisée d’exploiter une entreprise liée aux valeurs mobilières, lorsqu’elle est une employée ou la représentante d’un membre de l’ACFM, pour la période et aux conditions qu’ils jugent appropriées.

La durée et les conditions de la suspension peuvent dépendre des faits de l’espèce et d’autres facteurs pertinents. Par exemple, lorsque la contravention se rapporte aux actes de l’intimé dans ses fonctions de surveillance, il pourrait être indiqué de lui interdire d’exercer de telles fonctions pendant un certain temps ou toute activité exigeant l’inscription lorsque les déficiences au niveau de la surveillance sont suffisamment graves au point de remettre en question l’aptitude générale de l’intimé à exercer une fonction exigeant l’inscription.

Interdiction permanente et révocation

La révocation de tous les droits et privilèges rattachés à la qualité de membre de l’ACFM ou l’interdiction permanente de l’autorisation d’une personne autorisée d’exploiter une entreprise liée aux valeurs mobilières à n’importe quel titre sont généralement considérées comme les sanctions les plus sévères que les jurys d’audition peuvent imposer.

Une amende peut être envisagée même si une interdiction permanente est imposée dans les affaires ayant causé un préjudice considérable aux investisseurs ou porté atteinte à l’intégrité du secteur des valeurs mobilières dans son ensemble.

Autres sanctions réparatrices

Afin de traiter efficacement une conduite fautive dans une affaire particulière, les jurys d’audition peuvent aussi, en vertu du Statut n^o 1 de l’ACFM, imposer une ou plusieurs des sanctions réparatrices suivantes en sus d’une amende ou d’une suspension ou autres que celles‑ci :

• un blâme;
• des conditions à l’autorisation d’une personne autorisée d’exploiter une entreprise liée aux valeurs mobilières, par exemple, exiger un renouvellement de ses compétences professionnelles en l’obligeant à passer un examen ou à réussir un cours correctif;
• les conditions d’adhésion d’un membre;
• la nomination d’un observateur ou d’un consultant indépendant pour surveiller les activités du membre et en faire rapport ou pour élaborer et mettre en œuvre une procédure visant à améliorer la conformité aux exigences réglementaires;
• l’ordre de transférer en bon ordre les comptes de clients à l’extérieur du membre.

[1] Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 RCS 557 paragraphe 59.
[2] Comité pour le traitement égal des actionnaires minoritaires de la Société Asbestos Ltée c. Ontario (Commission des valeurs mobilières), [2001] 2 RCS 132 paragraphe 42.