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Bulletin #0469-P

Politique
Regulatory Gap in Canada – Fund Managers: The Need for a Compensation Fund

Personne-ressource :
Paige Ward
BULLETIN Nº 0469 – P

Directrice, Politiques et affaires réglementaires
Le 10 mars 2011
Téléphone
:
416-943-5838
Courriel
:
pward@mfda.ca



Bulletin de l’ACFM

Politique

Aux fins de distribution aux personnes intéressées de votre société


Lacune dans la réglementation au Canada – Gestionnaires de fonds :
un fonds d’indemnisation est nécessaire

L’ACFM publie un rapport concernant la nécessité de mettre en place un fonds d’indemnisation
pour les gestionnaires de fonds d’investissement et les gestionnaires de portefeuille. Le rapport
est publié en raison de faits nouveaux, dont les commentaires reçus au cours de consultations
auprès des membres au sujet de modifications apportées à la CPI de l’ACFM et de demandes en
provenance des membres et d’autres parties intéressées. Bien que le rapport ait été rédigé en
novembre 2008, l’ACFM croit que la problématique principale présentée et discutée, soit la
nécessité d’assurer une protection adéquate des investisseurs canadiens au moyen d’une
couverture par l’intermédiaire d’un fonds d’indemnisation pour les clients de gestionnaires de
portefeuille et les investisseurs dont les titres de fonds d’investissement sont détenus en leur nom
chez des gestionnaires de fonds, demeure pertinente et d’actualité.

Le rapport intitulé « Lacune dans la réglementation au Canada – Gestionnaires de fonds : un
fonds d’indemnisation est nécessaire
» est joint au présent bulletin.

Le 20 novembre 2008

Monsieur Jean St-Gelais
Président-directeur général
Autorité des marchés financiers
800, square Victoria, 22e étage
Montréal (Québec) H4Z 1G3

Monsieur,

Dans votre lettre du 7 mai 2007, en réponse à notre rapport intitulé « Regulatory Gap in
Canada: Fund Managers – the Need for Active Regulation and a Compensation Fund
», les
ACVM ont demandé de l’information additionnelle concernant le fonds d’indemnisation des
investisseurs. À ce sujet, nous joignons à la présente le rapport de suivi du personnel de
l’ACFM sur la recommandation d’un fonds d’indemnisation pour les gestionnaires de fonds.

Nous reconnaissons que, si les ACVM rendaient obligatoire la création d’un fonds
d’indemnisation pour les gestionnaires de fonds, il faudrait régler bon nombre de questions
complexes, dont les politiques de couverture et les méthodes d’évaluation, et mener des
consultations approfondies avec les personnes intéressées.

Lorsque vous aurez eu l’occasion d’examiner le rapport, nous serons heureux d’en discuter
avec vous au moment qui vous conviendra.

Veuillez agréer, Monsieur, nos salutations distinguées.

Larry M. Waite

c.c. : Présidents des ACVM
Conseil d’administration de l’ACFM
Mark Gordon, ACFM
Doug MacKay, Comité de surveillance ACVM/ACFM

DM248000

Lacune dans la réglementation au Canada – Partie II

Gestionnaires de fonds : un fonds d’indemnisation est nécessaire

Le 20 novembre 2008
Résumé
La participation à un fonds d’indemnisation des investisseurs devrait être obligatoire pour les
gestionnaires de fonds d’investissement et les gestionnaires de portefeuille. Les sommes en jeu
sont considérables : plus de 225 milliards de dollars en actifs d’organismes de placement
collectif achetés par les clients des membres de l’ACFM sont détenus dans les fonds
d’investissement et ne sont pas visés par la couverture offerte par la CPI, et le total des actifs à
risque est considérablement plus élevé lorsque l’on tient compte des actifs sous la gestion de
l’ensemble des gestionnaires de fonds et des gestionnaires de portefeuille. La confiance envers
les marchés et l’efficacité de ceux-ci, l’équité et, par-dessus tout, la protection adéquate des
investisseurs nécessitent une couverture plus vaste par un fonds d’indemnisation.

Introduction
En 2007, l’ACFM a remis aux présidents des conseils des ACVM un article intitulé Regulatory
Gap in Canada: Fund Managers – the Need for Active Regulation and a Compensation Fund
(le
« rapport sur la lacune dans la réglementation »). Le rapport sur la lacune dans la
réglementation présentait les inquiétudes de l’ACFM ainsi que des recommandations sur les
solutions possibles pour régler la situation.
Les défis auxquels fait face l’ACFM se rapportent à des lacunes importantes présentes dans la
réglementation des gestionnaires de fonds d’investissement1 et des gestionnaires de
portefeuille, puisque les activités des courtiers en épargne collective et la protection de leurs
clients sont étroitement reliées aux activités de ces autres participants du marché et peuvent
être touchées par celles-ci. Une telle situation découle de l’intensité des liens reliant les
diverses sociétés, que ce soit au niveau des activités, des réseaux de vente, de la
commercialisation ou de la propriété. Plus particulièrement, une partie importante des actifs de
clients des membres de l’ACFM sont détenus au nom des clients dans les registres des fonds
d’investissement et les gestionnaires de fonds ont un rôle essentiel à la fois dans le flux des
actifs de clients qui entrent dans les fonds et en sortent et dans la tenue de registres pour les
fonds et les investisseurs (comme les avis d’exécution d’opérations ou les relevés de compte).
Les faiblesses dans la réglementation de participants de la chaîne d’investissement réduisent
l’efficacité de la réglementation du marché et, en conséquence, réduisent également la
protection offerte aux investisseurs.
Le Règlement 31-103 sur les obligations et dispenses d’inscription (le « Règlement 31-103 »)
proposé vise certaines des lacunes présentes dans la réglementation des gestionnaires de
fonds exposées dans le rapport sur la lacune dans la réglementation. Cependant, même si le
règlement est mis en œuvre intégralement, la structure réglementaire applicable aux
gestionnaires de fonds et aux gestionnaires de portefeuille ne sera pas aussi exhaustive ni
aussi efficace que ce qu’exige une réglementation prudente et que ce que méritent les
investisseurs canadiens. Le régime réglementaire envisagé par le Règlement 31-103 ne

1
Le Règlement 31-103 ne contient pas de définition précise d’un gestionnaire de fonds d’investissement. L’expression
« gestionnaire de fonds », telle qu’elle est utilisée dans le présent article, est fondée sur la notion de « gestionnaire »
définie dans le Règlement 81-102 (« une personne qui dirige l'entreprise, les activités et les affaires de l'OPC »),
élargie pour comprendre le gestionnaire de tout fonds d’investissement. Le gestionnaire de fonds organise
généralement le fonds et accepte d’être responsable, sous contrat, de la gestion et de l’administration du fonds en
vertu d’une convention de gestion conclue avec les fiduciaires ou administrateurs du fonds. Dans certains cas, le
gestionnaire de fonds fournit également des services de gestion de portefeuille au fonds, c’est-à-dire qu’il prend les
décisions en matière de placement pour le fonds. Le gestionnaire de fonds a habituellement le pouvoir nécessaire pour
déléguer ses responsabilités à d’autres fournisseurs de services.

2
contient aucun des mécanismes principaux de protection des investisseurs associés à
l’autoréglementation : pas de fonds d’indemnisation des investisseurs, pas de règle particulière
concernant les contrôles internes ou la gestion des risques qui protège les actifs des
investisseurs, et pas d’obligations en matière de capital qui s’appuient sur un système de signal
précurseur ni de rapports financiers mensuels qui peuvent permettre de repérer des tendances
préoccupantes.
L’objet du présent rapport est de répondre à la demande des ACVM d’étoffer l’exposé du
rapport sur la lacune dans la réglementation relativement aux questions concernant la
couverture, au moyen d’un fonds d’indemnisation, des participants du marché autres que les
membres de l’ACFM et de l’Organisme canadien de réglementation du commerce des valeurs
mobilières (« OCRCVM »). À notre avis, la protection adéquate des investisseurs canadiens
nécessite que la couverture offerte par le fonds d’indemnisation soit étendue a) aux clients de
gestionnaires de portefeuille et b) aux investisseurs dont les titres de fonds d’investissement
sont détenus en leur nom chez des gestionnaires de fonds.

Objectif de la couverture offerte par un fonds d’indemnisation
L’un des objectifs de la réglementation en valeurs mobilières est de chercher à protéger les
investisseurs et le marché en réduisant les risques de défaillance des intermédiaires. Cet
objectif est atteint grâce à l’imposition des éléments suivants :
• des obligations en matière de compétences et des vérifications des inscriptions pour
éliminer les incompétents ou les personnes peu soucieuses du code de déontologie;
• des normes en matière de capital minimum afin de fournir un tampon en cas de
situations commerciales défavorables;
• des obligations en matière de gestion des risques et de contrôle interne afin de
promouvoir des pratiques prudentes et de réduire le risque de détournement de fonds;
• une assurance détournement et vol.
Si, malgré cette première couche de protections, un événement survient et entraîne la
défaillance des intermédiaires, d’autres mécanismes de la réglementation en valeurs mobilières
sont conçus pour réduire l’exposition des clients aux pertes causées par un tel échec. Ces
mécanismes comprennent l’obligation de détenir en dépôt les actifs des clients et de détenir les
espèces des clients dans des comptes fiduciaires afin d’empêcher qu’ils soient saisis par les
autres créanciers de l’intermédiaire en situation de défaut. Une intervention rapide des
organismes de réglementation en valeurs mobilières et des autorités responsables du fonds
d’indemnisation aide également à minimiser les pertes et les interruptions.
Une surveillance efficace menée par les organismes de réglementation au moyen d’une
surveillance active sur place et hors site encourage le respect des exigences réglementaires
dans la pratique. Toutefois, la réglementation en valeurs mobilières, peu importe son
omniprésence, ne saurait être une panacée contre la faillite des intermédiaires sur le marché ni,
si une telle éventualité se produit, éliminer totalement le risque de pertes pour les clients. Il
existera toujours un risque important que les règles conçues pour protéger les actifs des clients
ne soient pas respectées, fait qui ne sera mis à jour qu’après la défaillance de la société.
La couverture offerte par un fonds d’indemnisation vise à combler la lacune dans la protection
des investisseurs que les autres obligations en vertu de la réglementation en valeurs mobilières
ne peuvent éliminer. L’objectif principal de cette couverture est de maintenir la confiance
qu’accordent les investisseurs au marché en indemnisant les clients d’intermédiaires en

3
situation de défaut à l’égard des pertes occasionnées par ces situations de défaut. Elle
constitue donc, de ce fait, la dernière couche du régime de protection des investisseurs. En
outre, les fonds d’indemnisation ont une fin très pratique. Les exploitants de fonds
d’indemnisation ont habituellement l’expertise et les ressources nécessaires pour intervenir
rapidement dans le processus d’insolvabilité, nommer un séquestre et prendre d’autres
mesures pour réduire au minimum l’interruption sur les marchés et les désagréments pour les
clients.

Couverture actuelle offerte par des fonds d’indemnisation au Canada et lacunes
dans la protection des investisseurs

Les clients de courtiers en placement (ou en valeurs mobilières) au Canada sont couverts par le
Fonds canadien de protection des épargnants (« FCPE »). La Corporation de protection des
investisseurs (« CPI ») de l’ACFM couvre les pertes subies par les clients (à l’extérieur du
Québec) d’un membre de l’ACFM. Les titres et certains autres actifs reçus, acquis ou détenus
par le courtier en placement ou le courtier en épargne collective dans un compte de client chez
le courtier sont couverts contre les pertes jusqu’à concurrence de 1 million de dollars par client.
Tous les courtiers en épargne collective exerçant leurs activités au Québec doivent cotiser au
Fonds d’indemnisation des services financiers (« FISF ») administré par l’Autorité des marchés
financiers (« AMF »). Les victimes de fraude, de tactiques frauduleuses ou de détournement de
fonds commis par une société peuvent être indemnisées, à raison d’un maximum de 200 000 $
par réclamation.
Le FCPE et la CPI fournissent une protection considérable aux investisseurs contre les pertes
en cas de défaut des courtiers membres. Toutefois, la protection accordée à ces investisseurs
n’est pas complète. Comme il a été souligné précédemment, le FCPE et la CPI ne fournissent
une couverture qu’à l’égard des actifs reçus ou acquis par un courtier membre ou détenus dans
un compte de client chez ce dernier. Les actifs de clients qui ne sont pas détenus par le courtier
ou inscrits dans le compte du client comme détenus par le courtier ne seraient généralement
pas couverts par la CPI ou le FCPE. Pour les clients de courtiers en placement, la lacune dans
la couverture est moins importante, puisque les courtiers en placement détiennent la majorité
des actifs de leurs clients en leur propre nom. La lacune est beaucoup plus importante dans le
cas des courtiers en épargne collective, puisque plus de 80 %2 des actifs d’organismes de
placement collectif des clients sont détenus au nom du client dans les fonds d’investissement.
Les positions sur titres détenues directement dans ces fonds d’investissement et l’argent des
clients manipulé par des gestionnaires de fonds d’investissement ne sont pas couverts par un
fonds d’indemnisation, malgré le fait qu’il est raisonnable de prévoir que des pertes en raison
d’une fraude ou d’une situation d’insolvabilité pourraient se produire.
Gestionnaires de portefeuille. Les gestionnaires de portefeuille prennent des décisions en
matière de placement à l’égard d’actifs importants appartenant à leurs clients. L’Association des
conseillers en gestion de portefeuille du Canada estime que ses membres ont plus de
700 milliards de dollars3 en actifs sous gestion4. Un grand nombre de gestionnaires de

2
Personne n’a suffisamment d’information pour calculer ce pourcentage de manière précise. L’ACFM a estimé
qu’environ 84 % des actifs d’organismes de placement collectif sont inscrits au nom des clients. Cette estimation ne
comprend pas de tels actifs des clients de membres de l’ACFM situés au Québec.
3
http://www.investmentcounsel.org/aboutus.asp?id=13
4
Ce nombre sous-estime la valeur totale des actifs sous gestion par les gestionnaires de portefeuille, puisque ce ne sont
pas toutes les sociétés qui sont membres de cet organisme.

4
portefeuille détiennent les actifs des clients chez des dépositaires. Si le dépositaire n’a pas de
lien de dépendance avec le gestionnaire de portefeuille, les actifs des clients ne devraient pas
être touchés par l’insolvabilité du gestionnaire de portefeuille. Toutefois, dans certaines
circonstances, les gestionnaires de portefeuille sont autorisés à détenir directement les actifs
des clients. De plus, même si le gestionnaire de portefeuille ne détient pas directement les
actifs des clients, la quasi-totalité des gestionnaires de portefeuille exercent un grand pouvoir
discrétionnaire sur les actifs des clients dans leurs comptes. Détourner ces actifs délibérément
ou malencontreusement ne serait pas difficile. Il est également noté que les obligations
réglementaires imposées aux gestionnaires de portefeuille ne sont pas exhaustives, et que le
niveau de surveillance active des gestionnaires de portefeuille pratiquée par les commissions
des valeurs mobilières est considérablement moins élevé que celui des sociétés membres de
l’OCRCVM et de l’ACFM.
Gestionnaires de fonds. Ces sociétés remplissent souvent des fonctions administratives,
opérationnelles et marketing essentielles pour les fonds qu’elles gèrent. Le gestionnaire de
fonds est l’intermédiaire par lequel les ordres d’achat et de rachat des clients sont acheminés.
Bon nombre d’entre eux agissent à titre d’agent chargé de la tenue des registres principal pour
leurs fonds, y compris en ce qui concerne le maintien des registres de porteurs de titres et des
registres d’opérations d’achat et de rachat et l’envoi d’avis d’exécution des opérations, de
relevés périodiques aux clients et de données fiscales aux investisseurs dans leurs fonds. Ces
fonctions principales peuvent prendre place dans la même société, donnant ainsi facilement à
un gestionnaire incompétent ou peu soucieux du code de déontologie la possibilité de « gérer »
les livres des fonds. Le gestionnaire de fonds peut également agir à titre de gestionnaire de
portefeuille ou de placeur principal de ses fonds, ce qui lui donne un accès encore plus
important aux actifs des clients. La valeur des actifs dans des fonds d’investissement est
considérable. À la fin de 2007, les membres de l’Association des conseillers en gestion de
portefeuille du Canada avaient un peu moins de 700 milliards de dollars en actifs sous gestion
dans des fonds d’investissement.
Les seuls gestionnaires de fonds qui sont, à l’heure actuelle, assujettis à des obligations
particulières en matière de réglementation sont ceux qui agissent au nom d’organismes de
placement collectif visés par le Règlement 81-102. Cependant, une bonne partie de ces
obligations ne s’appliquent qu’indirectement aux gestionnaires de fonds et ne prennent pas en
considération la totalité des risques pour les investisseurs si le gestionnaire de fonds devient
insolvable. Les gestionnaires de fonds qui sont également des placeurs principaux doivent
détenir l’argent des clients dans des comptes fiduciaires. Les titres détenus par les fonds
doivent être détenus par un dépositaire qualifié, même s’il n’est pas obligatoire que ce
dépositaire n’ait pas de lien de dépendance avec le gestionnaire de fonds.5 De plus, un
dépositaire ne peut protéger que les actifs qui lui sont donnés en dépôt.
Le Règlement 81-102 impose des obligations générales en matière de tenue des registres et de
tenue des registres de porteurs de titres. Les ententes de garde et de compte en fiducie doivent
être vérifiées au moyen d’un audit, mais aucune exigence semblable en matière d’audit ne
s’applique directement à la tenue des registres généraux et des registres de porteurs de titres.
Les gestionnaires de fonds assujettis au Règlement 81-102 ne sont pas visés par des
obligations en matière d’information financière ou de capital minimum. Il y a peu, ou pas, de
supervision directe par les organismes de réglementation, et aucun contrôle interne minimal ni
aucune norme en matière de gestion des risques ne s’appliquent.

5
Les dispositions relatives à la garde des titres du Règlement 41-101 reflètent celles du Règlement 81-102.

5
Un gestionnaire de fonds d’autres types de fonds d’investissement est assujetti uniquement aux
devoirs qui lui sont imposés en common law, dans la déclaration de fiducie créant le fonds ou
dans le contrat conclu avec le fonds.
En outre, il n’y a pas de restriction quant aux autres activités commerciales, de quelque type
que ce soit, que peut exercer le gestionnaire de fonds; le profil de risque des sociétés peut donc
varier énormément.
Le document Proposal on Registration Reform, publié en janvier 2006 dans le cadre du projet
de réforme de l’inscription des ACVM, soulignait que les risques présentés par les gestionnaires
de fonds d’investissement n’étaient pas réglés entièrement par les exigences existantes. Le
Règlement 31-103, s’il est mis en œuvre sous la forme proposée, introduirait des normes
particulières pour tous les gestionnaires de fonds dans les secteurs, entre autres, du capital, de
l’assurance, de la tenue des registres et de la détention en dépôt des actifs des clients.
Toutefois, même si ces obligations règlent certaines questions de protection des investisseurs
et de risques liés à l’insolvabilité, des lacunes importantes demeurent présentes.
Le risque lié à l’insolvabilité pour les gestionnaires de fonds est au moins aussi élevé que celui
de nombreuses autres entreprises de services financiers. Ces gestionnaires ne sont pas à l’abri
des risques opérationnels6, qui comprennent l’incompétence, la fraude ou d’autres risques
commerciaux généraux. Le rôle que joue le gestionnaire de fonds dans l’équation que sont les
fonds rend le niveau de risque opérationnel auquel doit faire face le gestionnaire de fonds
particulièrement important.

Pourquoi faudrait-il une couverture?
Les investisseurs canadiens exposés à des risques similaires devraient bénéficier d’une
protection similaire. Les clients des courtiers en épargne collective et des courtiers en
placement ne devraient pas être les seuls à être protégés par un fonds d’indemnisation lorsque
la défaillance d’un intermédiaire occasionne des pertes à ses clients. La couverture même de
ces clients ne devrait pas dépendre de la façon dont leurs actifs sont inscrits dans les livres du
courtier, car ils n’ont aucune emprise là-dessus. En particulier, les gestionnaires de portefeuille
et les gestionnaires de fonds devraient tous être tenus de participer à un fonds d’indemnisation
offrant une couverture similaire à celle du FCPE ou de la CPI. Les arguments contre la
participation à un fonds d’indemnisation, fondés sur i) l’absence de risques, ii) l’absence de
défaillances ou iii) l’excès des coûts imposés sur les avantages créés, ne résistent pas à
l’examen, comme il est expliqué plus loin. De plus, l’équité et le maintien de la confiance dans le
marché militent en faveur de la participation de ces gestionnaires à un régime d’indemnisation
adéquat.
Accès équivaut à risque. L’accès aux actifs des clients comporte des risques pour ces
derniers, que seule la couverture offerte par un fonds d’indemnisation peut atténuer. Tout
participant du processus de placement qui, dans les faits, a accès aux actifs des clients peut
présenter un risque pour eux. Le risque auquel le client s’expose peut n’avoir aucun rapport
avec ce qui, selon les règles, peut se produire au sein de la société. La faillite du membre de
l’ACCOVAM, Essex Capital Management Inc., un remisier qui ne devait pas avoir d’actifs de
clients inscrits dans ses livres, représente la troisième perte en importance subie jusqu’à
maintenant par le FCPE. L’affaire Essex montre qu’il peut y avoir un risque de perte important

6
Le risque opérationnel désigne le risque de pertes découlant de processus, de personnes ou de systèmes à l’interne
inadéquats ou en situation de défaut ou d’événements externes. Il englobe les risques de pertes en raison d’erreurs
des systèmes, d’erreurs comptables, de fraude ou de négligence, etc.

6
pour les clients en cas de défaillance d’un intermédiaire, même si ce dernier n’est pas censé
détenir les actifs des clients.
En comparaison avec les autres participants du marché, les courtiers membres d’un OAR sont
assujettis aux normes les plus élevées, à la réglementation la plus stricte et à la plus étroite
surveillance. Les problèmes de solvabilité et de conformité devraient donc être repérés et réglés
tôt. Néanmoins, comme l’illustre l’affaire Essex, l’insolvabilité et les pertes corrélatives des
investisseurs peuvent toujours se produire lorsque les règles sont violées. Il pourrait être
judicieux de ne pas exiger d’autres participants du marché qu’ils contribuent à la couverture
offerte par un fonds d’indemnisation si ces participants présentent un risque négligeable de
perte pour leurs clients en cas de défaillance. Cependant, comme une telle couverture protège
les investisseurs lorsque les autres mesures réglementaires ont échoué, il est à la fois
raisonnable et logique de regarder au-delà de ce que les règles prévoient lorsqu’il s’agit
d’évaluer les risques.
Un gestionnaire de portefeuille qui dispose d’un mandat discrétionnaire a un large accès aux
actifs des clients, qu’il détienne ces actifs dans ses livres ou qu’il agisse à titre de fiduciaire des
actifs de ses clients. Un gestionnaire de fonds qui participe à chaque opération d’achat ou de
rachat, qui agit également à titre d’agent chargé de la tenue des registres et qui produit la
majorité des avis d’exécution et des relevés des clients de ses fonds a également un tel accès.
Ces sociétés peuvent ne pas « détenir les actifs des clients » de la même manière qu’un
courtier en placement ou qu’un courtier en épargne collective de niveau 4, mais les
investisseurs courent tout de même un risque en cas de défaillance du gestionnaire et de
problèmes avec les comptes.
Europe et Royaume-Uni. La Directive relative aux systèmes d’indemnisation des investisseurs
de l’Union européenne7 reconnaît que les clients courent un risque de perte lorsqu’ils font
affaire avec un gestionnaire de portefeuille ou d’autres gestionnaires d’actifs. Toutes les
sociétés de placement, expression qui comprend les gestionnaires de portefeuille, sont tenues
de participer à des régimes d’indemnisation des investisseurs. La participation est obligatoire en
dépit du fait que dans de nombreux pays européens, tous les titres et les espèces appartenant
à des clients et administrés par un gestionnaire d’actifs doivent être détenus par un tiers
dépositaire qui est une institution financière réglementée. Le fonds d’indemnisation du
Royaume-Uni pousse la logique un cran plus loin et exige de chaque entité qui crée un fonds
d’investissement ou qui assure la garde d’investissements ou qui en administre – ce qui inclut
les gestionnaires de fonds et les dépositaires – qu’elle participe à un régime d’indemnisation.
Expérience canadienne. On ne peut simplement prétendre, vu l’absence de défaillance de
gestionnaires de portefeuille ou de gestionnaires de fonds ayant occasionné des pertes à des
clients, qu’il n’est pas nécessaire pour ces sociétés d’être couvertes par un fonds
d’indemnisation. Les précédents des ACVM et les récentes défaillances de gestionnaires
minent cette position.
Premièrement, il y a eu dernièrement trois défaillances majeures de personnes inscrites mettant
en cause des gestionnaires de portefeuille qui étaient également des gestionnaires de fonds
(Gestion de placements Norshield (Canada) Ltée, Portus Alternative Asset Management Inc. et
Norbourg gestion d’actifs inc.).
Deuxièmement, les ACVM, estimant qu’il était suffisamment important pour les clients des
courtiers en épargne collective d’être couverts par un régime d’indemnisation, ont exigé de
l’ACFM qu’elle crée un tel fonds comme condition à sa reconnaissance à titre d’OAR. La
défaillance de courtiers en épargne collective qui aurait occasionné des pertes à des

7
Directive de l’Union européenne 97/9/EC.

7
investisseurs canadiens n’a pu être à l’origine de cette exigence, car il n’y avait pas eu de telle
défaillance, donc aucune perte corrélative pour les investisseurs, au moment où l’ACFM a été
reconnue.
Même si les raisons précises qui ont poussé les ACVM à exiger des courtiers en épargne
collective qu’ils participent à un fonds d’indemnisation n’ont pas été très transparentes, il est
entendu que l’objectif était d’assurer une protection judicieuse de l’investisseur, et la croissance
significative de la participation des investisseurs dans ce segment du marché, par l’entremise
des courtiers en épargne collective, a pu contribuer à la décision. Si la croissance des actifs,
jumelée ou non à l’insolvabilité qui occasionne des pertes pour les clients, justifie l’imposition
d’une participation à un fonds d’indemnisation, alors il faudrait clairement inclure les
gestionnaires de portefeuille et les gestionnaires de fonds. La croissance des actifs sous
gestion des courtiers en épargne collective s’est traduite par une croissance considérable des
actifs sous gestion des gestionnaires de portefeuille et des OPC eux-mêmes.8
Coûts/avantages. Certains réfutent qu’il faille obliger les gestionnaires de portefeuille et les
gestionnaires de fonds à participer à un fonds d’indemnisation au motif que les coûts de
participation imposés à ces intermédiaires excéderaient les avantages pour les investisseurs.
Les hypothèses sur les coûts peuvent, en partie, provenir de prévisions concernant les coûts
fixes considérables que représente la création d’un fonds et de la taille et du nombre plutôt
réduits des intermédiaires à couvrir. Cela laisse entendre que la création d’un fonds de taille
suffisante pour générer un montant de couverture satisfaisant par client nécessiterait
l’imposition de frais prohibitifs aux participants. Toutefois, cet argument ne tient pas compte de
la taille importante des actifs sous gestion des gestionnaires et du fait que les coûts peuvent
être réduits par l’inclusion de nouvelles catégories de membres dans l’un des fonds
d’indemnisation existants.
Il est vrai que le fonctionnement d’un fonds d’indemnisation comporte certains coûts
administratifs fixes, mais l’importance de ces coûts dépend de la structure choisie. Au Canada,
ni le FCPE, ni la CPI ni la FISF n’a une infrastructure importante en place. Créer un fonds
entièrement nouveau pour les gestionnaires de portefeuille et les gestionnaires de fonds n’est
probablement ni nécessaire ni souhaitable, et le coût marginal pour inclure ces sociétés soit
dans le FCPE soit dans la CPI ne devrait pas être élevé.
Dans les faits, les clients supportent la majorité des coûts des exigences réglementaires à
même les frais et les charges qu’ils paient. Au moins, la couverture offerte par le fonds
d’indemnisation permettrait aux clients de retirer un avantage direct des coûts imposés.
Confiance dans le marché. Maintenir la confiance des investisseurs dans les opérations de
leurs intermédiaires et, de façon plus générale, dans le marché, est l’objectif primordial de la
création d’un fonds d’indemnisation au bénéfice des investisseurs. Les investisseurs ont peu
d’emprise sur la façon dont leurs actifs sont détenus et comprennent encore moins l’incidence
éventuelle de cette façon de faire. Traiter différemment les clients dont les actifs ont disparu en
fonction du statut d’inscription de l’intermédiaire avec qui ils faisaient affaire est incompatible
avec les objectifs de la réglementation en valeurs mobilières qui sont de protéger les
investisseurs et de promouvoir un marché équitable et efficient. Par exemple, certaines sociétés
sont à la fois gestionnaires de fonds et membres de l’ACFM. Si l’une de ces sociétés fait faillite
et que les actifs des clients disparaissent, les actifs censés figurer dans les livres du courtier
seront probablement couverts par la CPI, tandis que les actifs des clients inscrits dans les livres
tenus par la société à titre de gestionnaire de fonds ne seront pas couverts. S’il y a des lacunes

8
Les statistiques de l’IFIC montrent que les actifs des OPC sous gestion des membres de l’IFIC sont passés de 391 milliards de
dollars en 2002 à 697 milliards de dollars en 2007, une augmentation de 78 %.

8
dans la tenue des livres de la société, déterminer a) quels actifs ont disparu et b) quels clients
sont admissibles à l’indemnisation ne sera pas une mince tâche. Expliquer les résultats au
public, tout en préservant la confiance dans le système, sera encore plus ardu.
Équité. Dans les faits, les intermédiaires bénéficient directement de la couverture offerte par
un fonds d’indemnisation qui préserve la confiance de l’investisseur dans les marchés. En
d’autres mots, tous perdraient au change si la confiance des investisseurs s’envolait. L’équité
commande que tous les participants qui profitent des avantages des régimes d’indemnisation
des investisseurs en partagent aussi les coûts. Fait à noter, ce concept a aidé l’ACFM et les
ACVM à justifier pourquoi tous les courtiers en épargne collective ont dû participer à la CPI, en
dépit du fait que quelques catégories des membres de l’ACFM présentaient très peu de risques,
étant donné que la majorité des actifs de leurs clients était détenue au nom du client dans les
OPC. Étendre la portée de cette justification porte à croire que les gestionnaires de portefeuille
et les gestionnaires de fonds devraient également être tenus de participer à un fonds
d’indemnisation.
Arguments du secteur contre la constitution d’un fonds. Jusqu’à maintenant, on remarque
que chaque fois que le sujet d’un « fonds pour le secteur en entier » est abordé, de nombreux
gestionnaires de fonds avancent « qu’il n’y a pas eu de défaillance » ou « qu’il n’y a pas de
risque pour les actifs puisque nous ne les détenons pas » au soutien de leur opposition à un
fonds d’indemnisation. Aucun de ces arguments ne résiste à un examen approfondi, comme il
ressort de l’analyse sous les rubriques « Accès équivaut à risque » et « Expérience
canadienne » qui précèdent.

Fonctionnement de la participation
Si les ACVM décidaient de rendre obligatoire la participation à un fonds pour les gestionnaires
de fonds et les gestionnaires de portefeuille, l’étape suivante consisterait en des discussions
entre les participants clés dans le but d’élaborer les paramètres adéquats de cette participation,
notamment les politiques de couverture et les méthodes de cotisation. Un effort collectif et un
engagement ferme de la part des participants concernés, dont les ACVM, permettraient d’y
arriver.

Conclusions
La participation à un fonds d’indemnisation des investisseurs devrait être exigée lorsqu’une
société a accès aux actifs des investisseurs. Dans un système de réglementation des valeurs
mobilières, un régime d’indemnisation des investisseurs joue un rôle de protection de dernier
ressort pour les investisseurs. Le régime est là pour indemniser les investisseurs des pertes
subies une fois que les mécanismes réglementaires destinés à prévenir les défaillances des
intermédiaires et à protéger les actifs des clients ont échoué. Si une société fait défaillance, les
investisseurs risquent de subir ce genre de perte chaque fois que la société gère ou détient les
actifs de clients ou y a accès. C’est le cas de pratiquement tous les gestionnaires de fonds
d’investissement et gestionnaires de portefeuille, comme le décrit l’instruction générale relative
au Règlement 31-103, car toutes les sociétés inscrites manipulent, à tout le moins, des chèques
qui proviennent des investisseurs ou qui leur sont destinés. Agir à titre d’agent chargé de la
tenue des registres donne au gestionnaire de fonds d’investissement une autre emprise sur les
actifs des investisseurs.

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Les montants à risque sont importants : plus de 225 milliards de dollars dans des actifs d’OPC
que des clients de membres de l’ACFM achètent sont détenus par les fonds d’investissement et
ne sont donc pas visés par la couverture de la CPI, et le montant total des actifs à risque est
beaucoup plus élevé lorsqu’on prend en considération les actifs sous gestion de tous les
gestionnaires de fonds et gestionnaires de portefeuille. La confiance dans le marché, l’efficacité,
l’équité et, surtout, la protection convenable des investisseurs commandent une application
élargie de la couverture offerte par le fonds d’indemnisation. À notre avis, il est impératif que les
gestionnaires de fonds et les gestionnaires de portefeuille soient tenus de participer à un fonds
d’indemnisation des investisseurs.

DM#247996
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